安阳市凤之阳太阳能有限公司
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中国光伏产业激励政策探析

来源:中国劳动保障新闻网

根据中国国家规划,到2020年,全国将实现累计100GW的光伏装机容量,年发电量将达到1300亿千瓦时。产业的发展与政策的推动密切相关。中国光伏产业激励政策的发展趋势如何,这是业内和有关方面关心的一个问题。

   中国光伏产业现状

   从1978年改革开放开始,30多年来中国经济飞速发展,1986年中国GDP首次突破1万亿人民币,达到10309亿元(合2986亿美元),到2014年达到636463亿人民币(合103611亿美元)。中国2010年超过日本成为世界第二大经济体。经济的迅速发展带来了对能源的巨大需求。1980年全球发电总量3006亿千瓦时,2014年达到54638亿千瓦时,增长了17倍。中国传统能源发电仍占主要份额,近70%的能源来自煤炭火力发电。化石燃料的大量使用导致中国成为全球碳排放量最大的国家。据国际能源署(IEA)的数据,2014年中国碳排放占据全球总碳排放量的29%。

   从上世纪末开始,发展可再生能源受到中国政府重视,确立了“积极发展可再生能源,改善能源结构”的方针。2005年2月中国颁布《可再生能源法》,为可再生能源发展奠定了法律基础。2007年6月,中国政府发布《中国应对气候变化国家方案》,2007年9月,又发布了《中国可再生能源中长期发展规划》,提出了国家可再生能源发展目标将风能、太阳能、生物质能等纳入其中。

   太阳能是取之不尽、用之不竭的能源,而且能量巨大、安全无污染,是人类的理想能源。太阳能光伏发电是利用太阳能的主要形式之一。1954年,美国科学家恰宾和皮尔松研发成功实用的光伏发电技术。20世纪90年代后,光伏发电快速发展。到2006年,世界上已建成10多座兆瓦级光伏发电系统。2011年,全球累计光伏发电装机总量达到67GW。

   中国是太阳能资源丰富的国家之一,75%以上的国土,尤其是青藏高原地区、西北地区、云南、海南,光照更加充沛。在中国政府倡导扶持下,过去十年中国光伏产业迅猛发展。据中国国家能源局数据,2005年中国太阳能发电装机总量70万千瓦,到2014年,累计装机总量已增至2805万千瓦,(其中,光伏电站2338千瓦,分布式光伏467万千瓦),在不到十年内实现了40倍的增长。

   仅2014年,新增光伏发电容量就达1060万千瓦,约占全球新增装机容量的五分之一。光伏年发电量从2013年的90亿千瓦时增至250亿千瓦时,增长178%。

   到2014年,全国各省、区已累计并网700多个大型光伏发电项目,主要分布在中国西北和东部沿海地区。累计装机容量排名前三的分别为甘肃省、青海省和新疆自治区,三省装机总量超全国总量的60%。分布式光伏、并网容量排名前三的分别为浙江、广东和河北省,占全国并网总量的40%。

   中国也是全球最大的光伏设备生产国。2014年光伏电池组件产能63GW,产量35.6GW,全球占比70%,连续8年位居全球光伏电池组件产量前位。在全球产量最多的10家光伏设备生产企业中,中国占了6家。

   中国光伏产业激励政策内容

   为鼓励和扶持光伏产业的发展,中国政府相继出台了一系列文件。这些文件包括:2007年9月,国家发改委发布《可再生能源中长期发展“十一五”规划》,2008年3月,财政部、住房和城乡建设部联合发布《关于加快推进太阳能光电建筑应用的实施意见》,2009年7月,财政部、科技部和国家能源局联合发布《关于实施金太阳示范工程的通知》,2012年2月,国家工业信息化部正式下发《太阳能光伏产业“十二五”发展规划》,2012年9月,国家能源局发布《关于申报分布式光伏发电规模化应用的通知》,2013年8月,国家发改委发布《关于发挥价格杠杆作用促进光伏产业健康发展的通知》,等等。同时,各省、市地方政府,依据中央部门的政策精神,出台了关于光伏产业的地方性政策文件。这些政策文件规定了从项目初始投资补贴、税费贷款优惠、项目用地安排等各方面政策,对光伏产业发展起了重要的推动和保障作用。

   光伏产业政策中最受关注、也是最核心的内容是光伏补贴政策。中央政府部门规定了国家补贴标准,而地方省市在国家规定的基础上又规定了本地的实施标准。

   (一)国家补贴标准

   光伏电站

   将全国划分为三类太阳能资源区,年等效利用小时数大于1600小事为一类资源区,年等效利用小时数在1400-1600小时之间为二类资源区,年等效利用小时数在1200-1400小时之间为三类资源区,实行不同的光伏标杆上网电价。分别为一类资源区0.9元/kWh,二类资源区0.95元/kWh,三类资源区1.0元/kWh。光伏电站标杆上网电价高出当地脱硫煤炭机组标杆上网电价的部分,由国家可再生能源发展基金予以支付。

   分布式光伏发电

   对分布式光伏发电实行按照全电量补贴的政策。电价补贴标准为每千瓦时0.42元(含税)。其中,分布式光伏发电系统自用有余上网的电量,由电网企业按照当地燃煤机组标杆上网电价收购。

   (二)地区补贴规定

   各地根据自身能源优势、发展目标等出台了各自的扶持政策,补贴内容和标准也不尽相同。下面是几个地区的具体规定。

   浙江省。浙江省式太阳能资源不够充沛,属于三类资源区,但光伏补贴力度较大。对光伏发电项目按照所发电量,在国家铺贴的基础上,胜利再补贴0.1元/kWh。而杭州市又规定,在国家、省补贴的基础上,市财政在给予0.1元/kWh的补贴。温州市规定,对2014年新建成并网发电的光伏发电项目,给予0.2元/kWh的补贴。

   江西省。在国家补贴的基础上,实行两种补贴模式:一种是初始投资补贴,一种是度电补贴。如对“万家屋顶光伏示范项目”,给予一期工程4元/W、给予二期工程3元/W的初装费补贴;对列入省光伏建设计划的项目,建成后在享受国家度电补贴的基础上,按发电量每度给予0.2元补贴。

   上海市。对光伏电站,按发电量对项目投资主体给予0.3元/kWh的奖励,奖励时间为连续5年。单个项目的年度奖励金额不超过5000万元。对分布式光伏,按照电量消纳用户类别区分补贴标准,工、商业用户为0.25元/kWh,个人、学校等用户为0.4元/kWh。

   湖南省。对2014年投产的光伏发电项目(含自发自用和上网电量)省里给予0.2元/kWh的补贴,补贴10年。2015-2017年投产的项目根据成本变化调整。

   陕西省。规定在2015年前,对光伏发电实行增值税及征即返50%的政策。太原市还规定对外来投资或扩大生产规模的光伏企业,优先安排土地指标和配套服务设施用地。可以看出,中国当前光伏产业激励政策具有两方面重要特征:一是形成了包括国家基础规定和地方补充规定相结合的政策体系,既反映了国家的原则要求,也照顾了各地的实际,源于贯彻实行和调动地方积极性。二是政策内容涵盖了从初始投资补贴到光伏电站补贴、分布式光伏补贴、税收优惠、配套服务等各项内容,是一种“组合式”的政策激励,对光伏产业的发展提供了系统的政策支持。

   中国光伏产业激励政策前景

   中国政府已经郑重作出承诺,到2030年本国温室气体排放达到峰值,并争取早于该时间做到。因此,进一步大力发展清洁能源是必然的选择。中国政府的目标是到2030年将包括可再生能源和核能在内的清洁能源的占比提高到15%,到2030年进而提高到20%。光伏发电将以更快的速度发展。根据中国国家规划,到2020年,全国将实现累计100GW的光伏装机容量,年发电量将达到1300亿千瓦时。产业的发展与政策的推动密切相关。中国光伏产业激励政策的发展趋势如何,这是业内和有关方面关心的一个问题。

   继续实行光伏产业激励政策是客观需要

   目前,光伏发电成本过高是中国光伏产业发展遇到的最大障碍。光伏产业属于新兴产业,与煤炭发电等能源生产相比,技术尚不够成熟,这是成本相对较高的主要原因。尽管近年来中国光伏发电成本已有所下降,但仍在0.7-0.8元/千瓦时左右,约是国内大部分地区煤电标杆上网电价(0.38元/千瓦时)的两倍。显然,如果没有光伏电价补贴,光伏发电就是去了投资吸引力。世界上许多国家包括德国、意大利、日本、美国等起步较早的主要光伏市场国家,都实行了各自的扶持光伏产业发展的政策。中国的光伏产业目前尚处于初步发展阶段,继续实行光伏产业激励政策,不仅是推动和保障光伏产业迅速发展的客观需要,对于实现中国温室气体排放目标也是必须的。

   将进一步增强政策的协调性和有效性

   目前中国的光伏产业政策的内容虽然已形成体系化的特点,但政策的协调性和有效性还存在明显不足。例如,政策激励机制过于偏重供给方面,如装机容量和上网电量,而店里的购买者和消费者没有得到足够的激励,从而导致需求意愿不强。再如,国家规定光伏电价补贴从光伏专项基金和光伏电价附加费中支付,而电价附加费是采取延期支付的方式,这往往是补贴资金不能按时足额到位,影响资金的正常流动。如黄河上游水电开发公司负责人介绍,由于补贴发放滞后等原因,相当于增加电站的资金成本近7000万元,导致电站投资回报率减少20%。因此,进一步增强政策的协调性和有效性是今后中国完善光伏产业激励政策需要解决好的重要问题。也就是说,政策的安排应该使光伏电力供应方、光伏设备生产厂家、光伏购买方,以及光伏电力消费者都能从光伏能源的发展中得到好处。可以预料,不论是中央部门还是地方政府,都会在这方面做出重大努力。

   向光伏技术研发倾斜将成为激励政策调整的重点

   中国光伏产业发展可能遭遇的一个重大风险是技术变革。中国的光伏技术近年来有很大提升,但在一些方面如高效节能的多晶硅制备技术、太阳能电池工艺技术等,还存在一定差距。更使得重视的是,目前光伏发电技术在国际上仍处于较快的技术变革期,有些技术如薄膜电池制备技术在处在初期发展阶段。光伏发电的新技术新工艺随时可能出现,中国现有的技术和产能随时可能被冲击。因此,加强技术研发是中国光伏产业健康发展的战略性问题。目前中国中央部门和地方政府都缺乏连续的光伏技术研发投入计划,专门用于技术研究的资金明显不足。许多专家学者都呼吁重视这一问题,这将是中国光伏激励政策今后调整的一个重点。

   中国光伏发电补贴将逐步下调直至实现平价上网

   中国光伏产业的发展虽然严重依赖政府补贴,但随着技术的提高,规模的扩大和经营的改善,光伏发电成本也在逐步下降。在一些地区,2010年光伏发电成本在1.1元/千瓦时左右,现在已降至约0.8元/千瓦时。美国经济学家弥尔顿˙弗里德曼曾指出,价格的功能在于传递信息,激励资源使用者以这种信息为向导,激励资源所有者的行为依从这种信息。人们已经认识到,政府对光伏发电实行的价格补贴虽然在产业发展初起是必要的,但同时也扭曲了价格形成机制。包括中国政府在内的各国政府都不可能无休止地对光伏发电实行补贴。中国太阳能应用专家、国家发改委能源研究所研究员王斯成预测,从2016年起,光伏发电补贴将逐步下调,到2025年将实现光伏发电平价上网,及与火力等传统能源发电价格持平,无需再依赖国家补贴。人们期待着这一时刻的到来。